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DESCARBONIZAR 2050

UMA BREVE HISTÓRIA DO COMBATE
ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS
PARA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Enquanto comunidade internacional, começámos a tratar do problema das alterações climáticas após o primeiro alerta da comunidade científica para o problema, em 1988. Impulsionada pelo testemunho dramático de James Hansen, um reputado cientista do Goddard Center da NASA no Congresso norte-americano, a opinião pública mundial “adicionou” o tema à agenda mundial. Em 1990, o recentemente formado Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas publica o seu Primeiro Relatório de Avaliação e em 1992, na Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, no Rio de Janeiro, é adotada a Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC). Com a onda de preocupação que se gera com os trabalhos e as conclusões preliminares do 2º Relatório do Painel Intergovernamental sobre Alterações Climáticas, em 1995, a Convenção é rapidamente ratificada e entra em vigor.

O objetivo da Convenção centra-se “na estabilização da concentração dos gases com efeito de estufa a níveis que evitem a interferência perigosa com o sistema climático”. A Convenção de 1992 estabelece os princípios básicos que deverão nortear a luta internacional contra as alterações climáticas. O principal princípio da Convenção estipula que os países deverão contribuir para o esforço de combate em linha com as suas “responsabilidades comuns, mas diferenciadas”. Essa formulação permite fazer ressaltar na negociação a diferença fundamental de posição entre países desenvolvidos, com historial de altas emissões, e países em desenvolvimento, com níveis de emissão relativamente baixos. A expectativa que se cria com a Convenção é, portanto, que os compromissos futuros sejam diferenciados entre estes grupos de países. A Convenção estabelece um grupo em particular, no seu Anexo I, de países desenvolvidos, que são chamados a ter obrigações suplementares, e a apoiar os restantes países no cumprimento dos seus compromissos.

Esses compromissos da Convenção dizem sobretudo respeito a obrigações de monitorização e comunicação, de todas as Partes, em relação às suas emissões. É importante lembrar que os gases com efeito de estufa não eram controlados antes de 1990, pelo que mesmo o controle estatístico das emissões era inexistente. Deste modo, a Convenção criou um espaço para a negociação entre os diferentes Estados, sobre as suas responsabilidades em termos de mitigação, adaptação e adoção dos sistemas de informação que hoje suportam o conhecimento mundial sobre as emissões globais: os Inventários Nacionais de Gases com Efeito de Estufa e as Comunicações Nacionais à CQNUAC.

O PROTOCOLO DE QUIOTO – A PRIMEIRA TENTATIVA
DE UM QUADRO GLOBAL PARA A MITIGAÇÃO


Na primeira reunião dos Estados que fazem parte da Convenção (a “Conferência das Partes” ou COP 1), ficou imediatamente claro que a Convenção, apesar do avanço no estabelecimento do quadro global de negociação, necessitaria de instrumentos adicionais, a negociar entre as Partes, que estabelecessem os mecanismos pelos quais a redução de emissões se deveria processar. Começa então, em 1995, um processo negocial que terminará dois anos mais tarde com a realização no Japão, na COP 3 em 1997, do famoso Protocolo de Quioto.

Ao longo desses dois anos as clivagens acentuam-se entre duas perspetivas sobre o mecanismo global de redução de emissões. De um lado, a União Europeia apoia o estabelecimento de metas e prazos para a redução de emissões, avançando logo com objectivos ambiciosos de redução para o ano 2010. Do outro lado, os Estados Unidos acentuam a necessidade de reduzir de forma custo-eficaz as emissões, apostando no estabelecimento de mecanismos de troca de direitos de emissão (com base na então recente e considerada bem sucedida experiência do programa de controle das emissões de dióxido de enxofre – ver por exemplo An Interim Evaluation of Sulfur Dioxide Emissions Trading
Author(s): Richard Schmalensee, Paul L. Joskow, A. Denny Ellerman, Juan Pablo Montero, Elizabeth M. Bailey. Source: The Journal of Economic Perspectives, Vol. 12, No. 3 (Summer, 1998), pp. 53-68)

O resultado final das negociações em Quioto é um compromisso entre estas duas visões: por um lado, os Estados aceitam ter metas quantificadas de limitação ou redução de emissões, sujeitas a uma análise internacional e com um sistema de sanções, tal como pretendiam a União Europeia e seus aliados. Por outro lado, o Protocolo de Quioto define um sistema baseado na quantificação e comércio de direitos de emissão entre os países com metas, por forma a facilitar o seu cumprimento.



Contudo, o Protocolo de Quioto continha na sua base fraquezas que se revelaram insanáveis com o tempo. Desde logo, a oposição da vasta maioria dos políticos norte-americanos a um tratado que impusesse restrições aos Estados Unidos, mas que deixasse de fora aquele que se poderia perspetivar como o próximo grande emissor mundial – a China. Ainda antes de Quioto, o Senado norte-americano votou, por 98-0, uma resolução que estipulava que os Estados Unidos não apoiariam um tratado com estas características. Note-se que pela Constituição dos Estados Unidos, apenas o Senado e por maioria de dois terços pode ratificar tratados internacionais. Manietada desta forma, a Administração Clinton negociou por fim um tratado que saberia que muito possivelmente, não poderia efetivamente ser ratificado no Senado.

Apesar da influência dos Estados Unidos e dos seus aliados na configuração final do Protocolo de Quioto – diversidade nas metas de redução, inclusão de mecanismos de mercado, rejeição de políticas coordenadas internacionalmente -, a posição do Senado norte-americano fez com que os EUA se colocassem efetivamente de fora das negociações enquanto não se conseguisse um novo tratado mais perto da cobertura global de emissões preconizada.

A EVOLUÇÃO GLOBAL DAS EMISSÕES


Logo após a assinatura do Protocolo de Quioto, os receios dos políticos norte-americanos confirmaram-se. Enquanto nos anos 90 e sobretudo nos anos 2000, a evolução tecnológica e a descoberta de novas jazidas de gás natural em solo norte-americano transformaram a paisagem energética (levando a um declínio das emissões derivadas do carvão nos Estados Unidos), a China e, em menor parte a Índia, aceleraram o seu crescimento económico e a sua entrada no circuito económico global, numa base de forte crescimento das emissões de carvão, e uma motorização acelerada dos seus sistemas de transporte. Em poucos anos, a China ultrapassaria os EUA como maior emissor global de gases com efeito de estufa.

https://www.gapminder.org/tools/

À medida que as negociações para a implementação do Protocolo de Quioto avançaram (entre 1997 e 2001), a Comissão Europeia chegou à conclusão de que talvez a forma mais viável de avançar com a implementação do Protocolo num contexto europeu e permitir uma verdadeira política de clima europeia, seria ancora-la num novo instrumento comunitário. Aprendendo com a experiência americana e construindo sobre a sua própria política de controle de emissões, a CE explora, já em 1999, a ideia de um Comércio Europeu de Licenças de Emissão. A proposta de Diretiva é avançada em 2001 e, em tempo recorde para uma novidade legislativa como esta, a Diretiva é finalmente adotada em 2003.

O Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) tem então o seu primeiro período experimental, entre 2005 e 2007, tendo como objetivo preparar as empresas para o período de transação que coincidiria com o período de cumprimento do Protocolo de Quioto (2008-2012). O CELE transformou-se no maior exemplo em vigor de um mercado internacional de carbono. Apesar de muitos problemas na sua implementação, o sistema CELE é considerado como um sucesso na medida em que permitiu a formação de um preço de carbono para uma parte substancial das emissões de um bloco grande de países. A aprendizagem da UE tem sido replicada, por exemplo, através de iniciativas como a International Carbon Action Partnership) e hoje o comércio de emissões é considerado como um dos principais instrumentos de política climática mundial.

Ao mesmo tempo, a política europeia de alterações climáticas elaborada para cumprimento com o Protocolo de Quioto não se cingiu apenas ao CELE. Um conjunto de iniciativas vasto foi elaborado nos Programas Europeus de Alterações Climáticas. Atendendo ao princípio da subsidiariedade, a União Europeia tem a sua ação limitada em campos em que os Estados-membros julguem que a acção pode ser mais eficaz. Contudo, já na década de 2000, os Planos Europeus preconizaram muitas das políticas comunitárias hoje em vigor, seja na política europeia de investimentos em infraestruturas, nas redes transeuropeias de transportes e energia, ou na abordagem comunitária à regulação dos chamados gases fluorados, os quais pelo seu impacto em determinados sectores industriais competitivos à escala europeia, foi elaborada a nível europeu.